Säkerhetsläget i världen har förändrats drastiskt de senaste åren, något som ställer nya krav på såväl militär beredskap som på civil beredskap – där de svenska kommunerna har en central roll inom totalförsvaret.
– Det händer oerhört mycket och det går vansinnigt fort, säger Stein Kleppestø. Det gjorde det redan när jag påbörjade projektet för tre år sedan, men nu går det ännu mycket fortare. Min tanke var att det vore intressant att se hur kommunerna strategiskt och långsiktigt bedriver sitt arbete inom totalförsvaret.
Projektet, som ska ses som en förstudie, baseras på en studie av hur de skånska kommunerna arbetar med totalförsvaret.
– För detta valde jag ut sex skånska kommuner av olika storlek där jag gjorde intervjuer med kommundirektörer, säkerhetssamordnare och liknande befattningshavare. Här blev det snart tydligt att kommunerna faktiskt inte arbetar strategiskt i mina ögon, men att man däremot lägger stort vikt vid att uppfylla lagkraven för att göra en risk- och sårbarhetsanalys (RSA) och färdigställa rapporter där de redovisar detta arbete. Och här anstränger sig verkligen kommunerna för att göra ett bra arbete såvitt jag kan bedöma.
Samtidigt visade intervjuerna på en tveksamhet om huruvida kommunerna egentligen arbetade på rätt sätt med dessa frågor utifrån kommunernas situation.
– Då blev jag nyfiken på hur det såg ut i övriga kommuner när det gäller RSA-arbetet. Och här hade jag hjälp av framför allt två stora empiriska studier som gjordes för några år sedan. Det visade sig att alla stort sett säger samma sak. Det finns en oro i alla kommuner och tjänstemännen upplever inte att deras arbete används strategiskt. Dessutom tittade jag bland annat på kommuners hemsidor och protokoll från kommunstyrelsesammanträden för att se vad som stod om strategiskt arbete. Och hittade väldigt lite.
Vad innebär det då att arbeta strategiskt med dessa frågor?
– Det finns ett begrepp – Grand Stategy – som ofta används när man pratar om säkerhetspolitik. Strategiforskaren John Lewis Gaddis definierar detta begrepp som kopplingen mellan gränslösa ambitioner och begränsade resurser, där det övergripande målet är att uppnå säkerhet. En sådan strategi måste vara långsiktig, innefatta alla relevanta beslutsfattare och alla organisatoriska delar på alla nivåer.
– Och några sådana Grand Strategies verkar inte finnas i kommunerna. Åtminstone inte några som är tillgängliga. Det finns inga lätt upptäckbara dokument som på en övergripande nivå tar upp de hot vi utsätts för.
Stein Kleppestø menar att de metoder som kommunerna använder, utvecklade av bland annat Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i grund och botten bygger på begreppet risk. Man ska identifiera ett antal risker, bedöma hur sårbara vi är och förslå åtgärder för att hantera dem. Något som påminner lite om risk management.
– Problemet med detta är att då måste vi åtminstone förstå sannolikheten för att det ska hända. Och mycket av det som händer har aldrig hänt tidigare. Hur ska vi då kunna bedöma sannolikheten?
I rapporten refereras Stein Kleppestø till några nyutkomna böcker som tar upp begreppet radical uncertainty, en osäkerhet som inte kan reduceras till en risk.
– Dessa författare menar att vi lurar oss själva när vi kallar något för en risk, eftersom vi överdriver vår förmåga at bedöma hur ofta något kommer att hända liksom förmågan att bedöma konsekvenserna.
Ett exempel på detta är pandemierna, menar han.
– Jag har till exempel läst alla kommunala RSA-rapporter från 2019 som jag har fått tillgång till och nästa alla har en punkt där begreppet pandemi finns med. Sannolikheten bedömdes som liten, men konsekvenserna stora. Men ingen av de åtgärder som föreslogs hjälpte mot pandemin.
Ju osäkrare vår framtid är desto viktigare är det att se helheten.
– Om vi lägger allt krut på ett litet hot riskerar vi att förstöra möjligheterna att hantera andra hot. Hot som vi inte ens hade kunnat föreställa oss, säger Stein Kleppestø. Så ju osäkrare framtiden är desto mer grundläggande måste också vår strategi vara, vilket ju ligger i grand strategy-begreppet.
Allt detta är jättesvårt och nytt för oss alla, menar Stein Kleppestø, som i rapporten har landar i tre frågor.
Den första frågan rör hur man bör kunna arbeta strategiskt – på kommunal nivå och även på andra nivåer.
Den andra frågan handlar om hur kommunerna kan arbeta för att uppnå bästa möjliga omvärldsförståelse.
– Här menar jag att detta inte är något som de enskilda kommunerna själva kan ansvara för, möjligen med undantag för de allra största.
Den tredje frågan är hur kommunerna och andra aktörer kan samarbeta bättre inom totalförsvaret.
– På alla dessa tre områden behövs mycket mer forskning och praktiskt stöd, säger Stein Kleppestø.
Rapporten ”Strategiska perspektiv på kommuners arbete med totalförsvaret – Tre frågor som söker svar”, KEFUs skriftserie 2024:4