Varje år köper det offentliga Sverige varor och tjänster för miljarder. Värdet uppgår till strax över 700 miljarder kronor, eller nästan en sjättedel av Sveriges BNP. Över 13 procent av alla annonserade upphandlingar avbryts innan de leder fram till något avtal. Dessutom: i Sverige överklagas långt fler upphandlingar än i andra EU-länder. Varför? Och vad får det för konsekvenser?
I avhandlingen ”Avbrutna upphandlingar – Ansvar i gränslandet mellan privat och offentlig rätt” undersöker Fredrik Tesch-Morawetz bland annat just detta.
Gränslandet mellan privat och offentligt
Grattis Fredrik! Din doktorsavhandling utsågs tidigare i år till 2019 års bästa av Ekonomihögskolan.
– Det känns jätteroligt. Det ligger mycket jobb bakom, så det är alltid fint när man får någon typ av erkännande på det man har gjort.
På den tryckta avhandlingens framsida ser vi vad jag gissar är en anrik tågstation, med dämpade retrofärger och stålbågade pelare och fönster. Vad är det vi ser och varför?
– Det är en tågstation i Tyskland. Tanken är att föra tankarna till ett stort komplext offentligt projekt, där det finns privata leverantörer och offentliga beställare. Precis som Nya Karolinska som blev ett mindre lyckat exempel, eller Öresundsbron som var ett mer lyckat exempel. Det är den typen av projekt som jag har intresserat mig för i min forskning.
Vad är det mer specifikt som du intresserar dig för i din forskning?
– Gränslandet mellan det privata och offentliga. Det finns många intressanta motsättningar där. Det är så viktiga projekt; allt som köps och beställs av offentliga aktörer uppgår till cirka 16–17 procent av Sveriges BNP. Hur inköpen går till styrs av det enormt komplexa systemet som Lagen om offentlig upphandling (LOU) är.
– Är det nånstans man kan bidra som forskare så är det att öka förståelsen för det här regelverket, vilket fördelar det för med sig och vilken förbättringspotential som finns. Det är ett fullkomligt myller av regler inom LOU, vilket gör det svårgenomträngligt. Man måste jobba ganska länge för att förstå varför reglerna ser ut som de gör.
– Jag tror att många avskräcks från att forska om upphandlingar för att det kan kännas tråkigt vid första anblick. Men det är ett praktiskt och superrelevant område. Om vi feltolkar en regel så att upphandlingar kanske systematiskt inte levererar de ska, så får det enorma ekonomiska och samhälleliga konsekvenser.
”Angeläget ur ett samhällsperspektiv”
Varför ville du doktorera?
– Jag har alltid haft ett intresse för analys och skrivande och tycker att forskning är viktigt. Jag är jurist, men ekonom i grunden, så det är säkert mycket därför jag sökt mig till Ekonomihögskolan.
– Det finns en tvärvetenskaplighet och en dialog mellan Ekonomihögskolans egna delar som jag tycker är värdefull. Det ryms så mycket inom samma organisation; nationalekonomi, företagsekonomi, statistik, handelsrätt. Det passar mig. Det här är praktisk juridik som jag tycker är väldigt angelägen ur ett samhällsperspektiv.
Hur valde du ämne för din avhandling?
– Jag valde det själv, i samråd med mina handledare Jörgen Hettne och Boel Flodgren. Jag har haft otroligt duktiga och inspirerande handledare. Det är inspirerande att se hur en duktig handledare kan stötta ett forskningsprojekt. De har varit jättebra på att ringa in intressanta forskningsfrågor och på att ge feedback och råd om var man kan hitta intressant forskning och bra resultat. De har en otrolig känsla för vad som är intressant och relevant.
Avbrutna upphandlingar – kostar tid och pengar
Hur kan du sammanfatta vad du har kommit fram till i avhandlingen?
– Hisspitchen är väl att Sveriges upphandlingsregler består av olika delar, varav mycket kommer från olika EU-direktiv. Man kan nog lugnt säga att i Sverige har vi övertolkat vissa av direktiven, vilket gör att reglerna blir otroligt strikta. Och det är i dag väldigt lätt för leverantörer att överpröva besluten. Jag har visat att många upphandlande myndigheter anpassar sig efter det här och gör något som jag kallarrättslig riskmitigering. Med det menar jag att de tar beslut i upphandlingen för att minska risken för överprövningar i stället för att försöka nå så bra resultat som möjligt. Bra resultat kan vara att uppfylla ett visst syfte eller få bra villkor.
– Något svenska offentliga aktörer gör i hög grad är att avbryta upphandlingar för att minska risken för överprövningar och skadestånd. Det kostar i sig pengar och tar tid. 13 procent av alla svensk utannonserade upphandlingar avbryts i förtid. I Sverige har vi både enormt många överprövningar och enormt många avbrutna upphandlingar. Kollar man på statistiken så är Sverige off the charts. Går inte ens att jämföra med andra länder.
– Jag menar att man från grunden behöver se över den här möjligheten att överpröva offentliga upphandlingar. Det är en politiskt ganska känslig fråga, man har försökt göra det, men det har inte lett någonstans. Men vi behöver verkligen sjösätta ett större analysprojekt för att se vad den här svenska modellen att göra saker på faktiskt leder till.
Behövs mer forskning inom området
Vem kan använda resultaten i din avhandling? Och hur kan de användas?
– Min forskning erbjuder inte så många lösningar, utan pekar mer på problem. Ett bra nästa steg skulle vara att analysera den svenska implementeringsmodellen – vad leder rätten till överprövningar till ur ett ekonomiskt perspektiv? Vi vet inte om kostnaderna för det här systemet överstiger effektivitetsvinsterna. Vi skulle kunna förenkla systemet för överprövningar och tjäna på det – men det vet vi inte. Det behövs mer empirisk forskning på det här området. Det handlar om samhällsviktiga tjänster, men det finns inte mycket tvärvetenskaplig forskning på det här i dag.
Du jobbar till vardags på Mannheimer Swartling i Stockholm. Har du någon forskningskoppling kvar på Ekonomihögskolan i Lund?
– Jag forskar fortfarande. Om möjligt, vill jag nog alltid ha kvar en fot i forskarvärlden. Det bidrar absolut till min yrkesvardag. Särskilt viktigt är metodkunskapen och att kunna presentera komplexa saker på ett pedagogiskt sätt.
– Jag kommer skriva mer om överprövningar i mitt kommande forskningsprojekt. Men jag hoppas också kunna fokusera mer på IT- och teknologi och molntjänster inom offentlig sektor.